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Venerdì 5 giugno si è tenuta l’audizione, presso la I° Commissione permanente Affari costituzionali della Camera dei deputati, sugli schemi di intese preliminari tra il Governo della Repubblica italiana e le Regioni Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto, per l’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione.
Per la CGIL hanno partecipato il segretario confederale Christian Ferrari e Florindo Oliverio, Responsabile riforme istituzionali.
Di seguito riportiamo la memoria predisposta per l’occasione con il contributo delle Aree del Centro confederale e categorie interessate.
Premessa
Prima di entrare nel merito degli schemi di intesa tra il Governo e le quattro Regioni interessate, riteniamo necessario collocare questo passaggio nel quadro più generale dell’intera operazione “autonomia differenziata” e dell’accidentato percorso politico e istituzionale che ci ha condotti fin qui.
Quello di cui discutiamo non è un passaggio tecnico o neutro, bensì un ulteriore tassello di un progetto politico che incide profondamente sull’idea stessa di Repubblica e sul modo in cui si tengono insieme diritti, uguaglianza e unità nazionale.
Nel giugno 2024, il Parlamento ha approvato la legge n. 86, nota come “legge Calderoli”.
Un’approvazione avvenuta nonostante una forte opposizione parlamentare, istituzionale e soprattutto sociale, che si basava su una preoccupazione precisa: ossia che quella riforma non avrebbe reso il Paese più efficiente, ma più diseguale; che non avrebbe avvicinato le istituzioni ai cittadini, ma avrebbe allargato i divari territoriali; che non avrebbe rafforzato la Repubblica, ma ne avrebbe incrinato irrimediabilmente l’unità sostanziale.
Quella contrarietà si è tradotta in una grande mobilitazione popolare, di cui la CGIL è stata parte essenziale, insieme a un ampio arco di forze politiche, culturali e sociali, che hanno avviato una raccolta di firme per sottoporre la legge a referendum abrogativo, raccogliendo – rapidamente e in pieno agosto – ben 1.300.000 sottoscrizioni di cittadine e cittadini.
Sull’onda di quella mobilitazione si sono poi aggiunti i ricorsi di cinque Regioni alla Consulta affinché si esprimesse sulla costituzionalità di quell’articolato.
Da quel contenzioso è scaturita la sentenza n. 192 del 3 dicembre 2024, con cui la Corte costituzionale ha letteralmente “demolito” la legge Calderoli, chiarendo un punto decisivo: l’articolo 116, comma 3, non consente il trasferimento indistinto di intere materie, ma al massimo l’eventuale attribuzione di specifiche funzioni, puntualmente motivate in relazione alla singola Regione, e rigorosamente compatibili con l’unità giuridica, sociale ed economica della Repubblica.
Le intese preliminari sottoposte all’esame del Parlamento non rappresentano una semplice conseguenza procedurale, ma un nuovo avanzamento di quel medesimo disegno politico.
Se (per quanto discutibile e inopportuno) a quel tempo, era politicamente legittimo portare avanti una riforma pur così divisiva per il Paese e per la sua opinione pubblica, non lo è affatto oggi proseguire su quella stessa strada, violando sostanzialmente – e secondo autorevoli costituzionalisti anche formalmente – i vincoli indicati dalla Consulta.
Non deve trarre in inganno il fatto che quelle che si vogliono devolvere alle quattro Regioni richiedenti siano le cosiddette materie “No LEP”. Questa “definizione” rischia di far apparire secondario e di scarso rilievo, ciò che secondario non è.
Perché parliamo di “protezione civile”, di “professioni”, di “previdenza complementare e integrativa”, di “tutela della salute”: materie che incidono direttamente sui diritti delle persone, sulla qualità del lavoro e sulla coesione e unitarietà del sistema pubblico.
Basti pensare alla protezione civile: in un tempo segnato dall’emergenza climatica e dall’aumento degli eventi estremi, davvero si può sostenere che si tratti di una funzione da frammentare ulteriormente, sottraendola a una forte regia nazionale e assegnandola in via esclusiva a questa o quella Regione?
E lo stesso vale per la sanità. Attribuire ulteriori margini di autonomia in questa materia significa: accentuare la frantumazione del Servizio sanitario nazionale; indebolire i principi di universalità e uguaglianza dei diritti sociali; rendere ancora più profondi gli attuali – insostenibili – divari territoriali.
La salute delle cittadine e dei cittadini non può dipendere dal luogo di nascita o di residenza.
E non meno rilevanti sono i rischi nelle altre materie oggetto di devoluzione.
Sulle professioni, il pericolo è quello di incrinare l’unità del mercato del lavoro nazionale, creando una giungla di regimi giuridici diversi, vincoli, disparità e barriere localistiche. Questi ostacoli limiterebbero la mobilità di lavoratrici e lavoratori e contribuirebbero a creare disparità di trattamento economico e normativo in tutto il territorio della Repubblica.
Sulla previdenza complementare e integrativa – strettamente connessa alla contrattazione collettiva nazionale – una regionalizzazione produrrebbe: una frammentazione delle platee degli aderenti; una disuguaglianza di accesso; un indebolimento del sistema nel suo complesso, con effetti negativi sia sulle prospettive previdenziali degli iscritti, che sulla capacità dei fondi di operare in modo efficiente e con la necessaria massa critica.
C’è poi un evidente profilo di incostituzionalità che non si può ignorare.
La Corte ha chiarito che qualsiasi ulteriore forma di autonomia deve essere giustificata da specificità concrete di ogni singola Regione.
Nelle intese preliminari, questa specificità – come sottolineato da più parti durante queste audizioni – semplicemente non esiste: i testi sono identici, le richieste regionali assolutamente uguali e le motivazioni completamente generiche.
Questo dimostra che non si tratta di risposte mirate a bisogni territoriali specifici, supportate da un’istruttoria oggettiva e scientificamente fondata, ma di una scelta puramente politica e ideologica: sostanzialmente, un atto di fede che – in quanto tale – non necessita né di spiegazioni né di motivazioni.
Ma per comprenderne fino in fondo la portata, va considerato anche il disegno di legge, in discussione in Parlamento, sulla determinazione dei LEP. Un disegno di legge che continua a ignorare una realtà evidentissima: senza risorse aggiuntive (anzi, con gli ulteriori tagli già programmati alle insufficienti risorse che ci sono) e senza politiche e strumenti di perequazione, la determinazione del LEP si ridurrà a una mera fotografia dell'esistente e alla definitiva cristallizzazione della spesa storica e dei conseguenti divari territoriali.
E se i diritti diventano variabili geografiche, l’uguaglianza sostanziale sancita dall’articolo 3, comma 2, della nostra Costituzione si trasforma in una promessa vuota.
Tutto questo sta avvenendo – purtroppo – nella distrazione di un’opinione pubblica non coinvolta, né informata adeguatamente; giustamente concentrata su una crisi economica, energetica e sociale che si acuisce ogni giorno di più.
Come CGIL, sentiamo la responsabilità di portare questa discussione nel Paese reale, nei luoghi di lavoro e nei territori, perché qui si decide l’idea stessa di cittadinanza, di uguaglianza e di unità nazionale che vogliamo difendere; e perché il prezzo di questa deriva non lo pagherebbero solo le aree più fragili – in primis il Mezzogiorno – ma l’Italia intera, che vedrebbe compromesse le sue prospettive di sviluppo, di progresso e di coesione sociale.
Nel merito delle preintese
Siamo in presenza di quattro accordi preliminari, praticamente identici, per concordare l’attribuzione alle Regioni di forme e condizioni particolari di autonomia con riguardo a funzioni relative alle materie “protezione civile”, “professioni”, “previdenza complementare e integrativa” e “tutela della salute – coordinamento della finanza pubblica”.
È importante ricordare che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 192/2024, ha dichiarato l’illegittimità di diverse disposizioni della legge n. 82 del 2024. Tra queste, vi era l’obbligo di indicare, in modo dettagliato, le cause e le analisi – basate su metodologie condivise, trasparenti e, se possibile, scientificamente validate – che giustifichino l’attribuzione di ulteriori forme e particolari condizioni di autonomia. Ogni richiesta di trasferimento di competenze dallo Stato alle singole Regioni dovrebbe essere supportata da prove o evidenze che dimostrino come una diversa titolarità nell’organizzazione o nella funzione legislativa possa effettivamente migliorare il beneficio per la collettività, senza causare ulteriori disparità nell’effettività dei diritti sociali e di cittadinanza sul territorio nazionale.
Ebbene, le preintese non rispondono a nessuna delle indicazioni della Corte:
• L’identicità dei testi sottoscritti con le quattro Regioni non rispecchia minimamente il principio di specificità territoriale che la Consulta aveva indicato come motivo fondamentale per giustificare la necessità di conferire alle singole Regioni competenze diverse da quelle riservate alle altre;
• La descrizione delle funzioni che si vorrebbero gestire in completa (o maggiore) autonomia è eccessivamente generica, al punto da rivelare chiaramente l’intenzione di avere piena discrezionalità sull’intera materia, compromettendo così il principio di universalità del diritto “protetto” dalla singola funzione. Anche le griglie-tipo a supporto delle richieste regionali, pur contenendo domande specifiche, ricevono risposte generiche e opinabili, prive di verificabilità;
• Inoltre, il principio di sussidiarietà, tanto invocato, è completamente disatteso, come già sottolineato da altri attori del sistema delle autonomie. L’Unione delle Province e l’Anci ha evidenziato come il coinvolgimento degli enti locali sia stato, nella migliore delle ipotesi, puramente formale. Anche le rassicurazioni del Ministro per gli Affari regionali, nella sua nota integrativa, non sono affatto confortanti, quando fanno riferimento agli incontri avuti dalle singole Regioni con gli enti locali e agli impegni per il loro coinvolgimento successivo alle intese definitive.
Quello della partecipazione democratica rappresenta il più grande vulnus della produzione legislativa di questa maggioranza di governo. Ancora una volta si cerca di modificare nel profondo gli assetti istituzionali e le articolazioni stesse della Repubblica senza alcun vero coinvolgimento delle cittadine e dei cittadini e delle loro rappresentanze, istituzionali e sociali.
Come anche denunciato dall’associazione dei comuni, siamo in presenza di atti predisposti ormai dieci anni fa dalle Regioni. Il cui percorso di coinvolgimento democratico, quando c’è stato, è stato meramente formale. In alcuni casi si è addirittura cercato di far passare le candidature delle Regioni come il frutto di patti o relazioni, con attori istituzionali e della società civile, di cui si è persa la memoria o non si sa bene quali fossero gli obiettivi e i contenuti.
Protezione civile
Il nostro Paese è sempre più colpito da eventi naturali estremi, che si verificano con maggiore frequenza e in aree sempre più ampie lungo la penisola. Il nostro sistema di protezione civile è composto da una vasta gamma di soggetti, dalle istituzioni all’associazionismo e al terzo settore, in un modello di sussidiarietà verticale e orizzontale. Pur riconoscendo la ricchezza di esperienza, competenza e capacità organizzativa che deriva da questa molteplicità di soggetti, si fa sempre più urgente la creazione di un Sistema nazionale integrato di Protezione Civile. Tale sistema dovrebbe superare l’attuale frammentazione organizzativa e la forte dimensione regionale, per garantire la tutela pubblica, uniformità di intervento e standard operativi omogenei.
La legge delega ha escluso la Protezione Civile dall’elenco delle materie per le quali definire i Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) in via preventiva. Questo è un problema di fondo, perché la Protezione Civile incide, a prescindere dalla sua qualificazione formale, su diritti civili e sociali. Inoltre, la definizione dei LEP è cruciale anche per integrare i principi fondamentali del Codice (d.lgs. 1/2018). In assenza di tali definizioni, si rischia di ampliare ulteriormente il divario tra le Regioni.
La richiesta di deroghe sul reclutamento di personale destinato alla protezione civile, sia per quanto riguarda le norme sul concorso pubblico (articolo 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001) sia per quanto riguarda i vincoli assunzionali di cui all'art. 9 comma 28 del D.L. 78/2010 e i limiti alla spesa di personale di cui alla L. 296/2006, generano un’innaturale competizione tra enti sul mercato del lavoro interno tale da pregiudicare l’adeguata uniformità organizzativa della protezione civile sul piano nazionale.
Le preintese, inoltre, si intromettono in materie di competenza della contrattazione collettiva. Ad esempio, l’idea di creare sezioni contrattuali specifiche per il personale di protezione civile all’interno del comparto Funzioni Locali potrebbe minare l’unitarietà del comparto. Quattro Regioni con sezioni separate potrebbero portare a quattro percorsi diversi in termini di trattamento, progressione di carriera e condizioni di lavoro, compromettendo la funzione perequativa e universalistica della contrattazione nazionale.
Professioni
Condividiamo e facciamo nostre le preoccupazioni espresse da voci autorevoli e dalla stessa Consulta circa la problematica articolazione della materia, strettamente collegata a quelle sul rapporto di lavoro e sulla concorrenza, per ambiti diversi da quello nazionale e, in alcuni casi, comunitario.
La creazione di "professioni di rilievo regionale" rischia di scardinare il principio dell'unitarietà del mercato del lavoro nazionale, introducendo barriere burocratiche e localistiche che limitano la mobilità di lavoratrici e lavoratori e creano disparità di trattamento economico e normativo sul territorio della Repubblica. La governance delle professioni deve mantenere una forte centralità nazionale per garantire l'uguaglianza dei cittadini, la libera mobilità del lavoro e l'efficacia dei sistemi contrattuali.
Inoltre, l’esclusione dichiarata delle professioni sanitarie appare poco garantita, data la crescente interdipendenza tra le diverse professionalità in campo sanitario, sociosanitario e assistenziale.
Infine, l’autonomia, così come declinata nelle preintese, rischia di generare burocrazia per le imprese, barriere per i lavoratori e minori tutele complessive.
Previdenza complementare e integrativa
La previdenza complementare rappresenta una componente importante del sistema previdenziale italiano, chiamata a integrare e non a sostituire la previdenza pubblica obbligatoria. Essa è strettamente connessa alla contrattazione collettiva nazionale che vi destina risorse proprie. Per questa ragione la CGIL è contraria all’attribuzione di ulteriori competenze regionali in materia di previdenza complementare e integrativa.
Iniziative regionali finalizzate alla costituzione di nuovi fondi previdenziali su base regionale determinerebbero un’eccessiva frammentazione delle platee degli aderenti, ridurrebbero le economie di scala, differenzierebbero le condizioni di accesso alla previdenza complementare fino a indebolire il sistema nel suo complesso. Con effetti negativi sia sulle prospettive previdenziali degli iscritti, sia sulla capacità dei fondi di operare in modo efficiente. La dimensione nazionale dei fondi negoziali rappresenta, infatti, un elemento di forza anche sotto il profilo finanziario e strategico.
Questo rischio di indebolimento del sistema dei fondi negoziali nazionali è ancora più evidente nell’attuale fase, segnata dalla discussione aperta (e dalla contrarietà delle parti sociali) sulla portabilità del contributo datoriale verso forme pensionistiche individuali o di mercato. Mentre tutto ciò rischia di disperdere risorse e adesioni al di fuori del sistema contrattuale, sarebbe un errore introdurre ulteriori strumenti territoriali o regionali quando esiste già una rete di fondi pensione negoziali di origine contrattuale in grado di garantire una copertura quasi totale delle lavoratrici e dei lavoratori.
Piuttosto, tutte le Regioni dovrebbero impegnarsi a monitorare e verificare, nel proprio ambito, l’applicazione dei meccanismi di adesione contrattuali, a partire dal silenzio/assenso, per promuovere l’aumento delle adesioni dei dipendenti propri e degli altri enti territoriali, tutelando così i redditi da pensione futuri.
Tutela della salute – coordinamento finanziario
Le preintese rappresentano una risposta inadeguata alle cittadine e ai cittadini che da anni chiedono la piena e concreta applicazione della nostra Costituzione e del principio di universalità dei diritti sociali e di cittadinanza, a partire da quello alla salute. Dopo l’esperienza della recente emergenza pandemica, la modalità stessa con cui si presentano le preintese appare addirittura offensiva, sia nei confronti di cittadine e cittadini che di operatrici e operatori sanitari. Come denunciato dall’ANCI, non si sono volute nemmeno aggiornare richieste e pratiche del 2017 – dieci anni fa e ben prima del virus! – che avrebbero dovuto riaprirsi al confronto con il sistema degli enti locali, le rappresentanze politiche e sociali. Il disinvestimento nel servizio sanitario, pubblico e universale, pregiudica l’uguaglianza sostanziale sancita dalla nostra Costituzione. Questa è la lezione della pandemia. Mentre la genericità delle argomentazioni delle Regioni richiedenti ripropone il vulnus del mancato rispetto delle indicazioni contenute nella sentenza n. 192/2024.
Le risposte fornite nella griglia-tipo in merito al fatto che l’esercizio della funzione da parte della regione o degli enti locali non pregiudichi altri territori italiani e non crei problemi di equa distribuzione delle risorse tra i territori sono tutte da dimostrare, così come i reali benefici per i cittadini amministrati.
Per quanto riguarda la sanità, le preintese prospettano un doppio rischio di competizione nazionale: da un lato, l’accaparramento delle risorse umane, in particolare medici e infermieri, necessario al funzionamento dei servizi sanitari e socio-sanitari assistenziali, che potrebbe essere ulteriormente complicato dalle richieste in materia di previdenza complementare e di professioni; dall’altro, l’allargamento della platea di “consumatori di prestazioni” provenienti dalle Regioni “meno performanti”, con il rischio concreto di peggiorare le liste d’attesa anche a scapito dei cittadini residenti.
L’Autonomia differenziata, soprattutto in questo contesto, mette in discussione i diritti di uguaglianza non tanto tra Regioni diverse, quanto all’interno delle stesse: tra chi può permettersi l’accesso alle cure e chi no in base al proprio reddito.
La CGIL, insieme a numerose altre associazioni, ha depositato in Cassazione una proposta di legge di iniziativa popolare per rafforzare il Servizio sanitario nazionale e valorizzare gli operatori sanitari. Gli schemi di intesa presentati dalle Regioni Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto su questa materia vanno in una direzione diametralmente opposta, e hanno il chiaro obiettivo politico di far rientrare dalla finestra quanto la Consulta aveva dichiarato illegittimo. Nella genericità delle disposizioni si annida la volontà di disciplinare la materia prescindendo dalla definizione stessa di Lep e Lea.
La campagna di raccolta firme, iniziata il 15 maggio scorso, rappresenta un’ulteriore occasione per sensibilizzare il Paese sull’urgenza di rendere effettivamente esigibili, in modo uniforme e omogeneo su tutto il territorio nazionale, i diritti sociali e di cittadinanza. È fondamentale abbandonare ogni ipotesi di indebolimento dei principi di unità, solidarietà e coesione sociale del Paese.
Per queste ragioni, oltre a rigettare le preintese in esame, chiediamo al Parlamento di dare risposte alle proposte e alle rivendicazioni che hanno spinto numerose cittadine e cittadini, lavoratrici e lavoratori, pensionate e pensionati, ragazze e ragazzi a mobilitarsi per chiedere la piena e coerente attuazione delle norme e dei principi fondamentali della nostra Carta costituzionale, a partire dall’articolo 32.
