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Nota CGIL su Legge Delega per la riforma del Sistema Fiscale

Foto: Marco Merlini
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La Legge Delega per la riforma del fisco

Prevista dal PNRR come una riforma d’accompagnamento, la Legge Delega per la riforma del fisco è stata preceduta da un documento delle Commissioni Finanze di Camera e Senato le quali hanno indetto una “Indagine conoscitiva sulla riforma dell'imposta sul reddito delle persone fisiche e altri aspetti del sistema tributario” che ha accolto i contributi dei maggiori esperti di Scienza delle Finanze del nostro paese oltre che istituzioni e parti sociali. La Relazione finale delle Commissioni, licenziata a fine giugno dello stesso anno e su cui abbiamo espresso un giudizio negativo.

La CGIL ha partecipato all’audizione presso le Commissioni, cui è seguita anche una controrelazione unitaria in corrispondenza dell’uscita della Relazione delle Commissioni, nella quale, abbiamo constatato, la variegata maggioranza che sostiene il Governo non abbia voluto incorporare nel documento finale le posizioni sindacali che contemperavano la riduzione delle imposte su lavoro e pensioni con la necessità di non indebolire gli strumenti di azione pubblica, che chiedevano una svolta decisiva nella lotta all’evasione e strumenti fiscali di incentivo agli investimenti anche attraverso una riduzione delle diseguaglianze.

La Legge Delega è stata presentata il 29 ottobre 2021 (AC 3343). Il 20 di giugno 2022 essa è approdata all’aula della Camera, per essere votata il 22 giugno, presentando modifiche sostanziali rispetto al testo dello scorso autunno. Individuiamo diversi limiti in questa proposta, e li andremo ad elencare nel prosieguo della nota. Tuttavia il vero limite crediamo sia la fragilità dell’accordo e soprattutto la volontà, descritta nel testo ma rafforzata dalle dichiarazioni di diverse forze di maggioranza, anche nel corso del dibattito prima della votazione, di non imporre incrementi d’imposta, praticamente, per nessuna categoria di contribuenti, per nessuna imposta, per nessuna classe di reddito. È questo il problema principale del provvedimento. Il terrore elettoralistico che porta a rinunciare ad ogni idea di ricomposizione del gettito in senso più progressivo e più orientato al lavoro e alla produzione.

La legge Delega è composta da 10 articoli.

L’articolo 1 oltre a definire i tempi per l’esercizio della delega delinea i criteri direttivi generali, ovvero:

  • Stimolo alla crescita economica attraverso l’aumento dell’efficienza della struttura delle imposte e la riduzione del carico fiscale sui redditi derivanti dall’impiego dei fattori della produzione. In questo senso, almeno teoricamente, la Delega sembrerebbe prevedere un incremento del carico fiscale sugli altri redditi, ma la cosa non viene mai specificata nel resto della Delega, che sembra non voler mai tradire una impostazione secondo la quale nessuna tassa debba o possa essere incrementata.
  •  Razionalizzazione e semplificazione del sistema tributario, specie riguardo al numero degli adempimenti, divieto di richiesta di documenti già in possesso dell’Amministrazione ed eliminazione dei c.d. micro tributi; Il principio, assai modificato rispetto al testo iniziale e su spinta del centro-destra è, in fondo, corretto, specie se l’Amministrazione effettivamente utilizza i dati già a sua disposizione sia per evitare duplicazioni di richieste che per l’analisi del rischio-evasione. Per evitare richieste ridondanti, tuttavia, è necessario mettere in rete gli archivi delle diverse amministrazioni, formare data lakes accessibili e fruibili da ogni Amministrazione, riorganizzare il data entry, investire in connettività, archiviazione e sicurezza informatica. In merito ai c.d. micro tributi, se essi davvero hanno un gettito netto irrilevante può essere corretto eliminarli, o meglio unificarli ed efficientarli nel caso in cui, seppur di scarso impatto, abbiano comunque un presupposto corretto. Si pensi ad esempio ad una imposta dallo scarso gettito ma dalle grandi potenzialità come quella sulle transazioni finanziarie ad alta frequenza.
  • Preservare la progressività del sistema e garantire il principio dell’equità orizzontale (ovvero pari tasse per pari redditi). La dichiarazione di principio è molto condivisibile, tuttavia il resto del testo della Delega frammenta talmente tanto il prelievo da lasciare sulla carta tale dichiarazione. L’equità orizzontale si può realizzare all’interno dello stesso tributo o di tributi con regole simili. Se ogni reddito è tassato diversamente l’equità orizzontale non può essere perseguita.
  •  Ridurre l’evasione fiscale, e in questo caso la Delega pone grande importanza al razionale utilizzo delle banche dati anche potenziando l’analisi del rischio. Buona la previsione dell’incrocio delle banche dati ai fini anti evasione. Le prescrizioni in merito all’analisi dei dati sono forse la parte che potrebbe avere il maggior impatto sulla possibilità di riorganizzare il prelievo fiscale in una architettura più equa. Sarà necessario pungolare il Governo affinché questa parte sia tra le prime a vedersi concretizzata dai decreti delegati. Positivo anche prevedere la possibilità di risk analisys, vera svolta nella lotta all’evasione. Il semplice incrocio deterministico è solo una automazione di meccanismi già previsti, l’analisi del rischio, invece, può individuare casi di evasione molto più articolata attualmente non individuabili con immediatezza.

L’articolo 2 si occupa della revisione del sistema di imposizione personale sui redditi. La Relazione delle Commissioni aveva espresso la preferenza delle forze parlamentari per un sistema “tendenzialmente duale”. La delega, nella sua prima versione, rafforzava questa scelta parlando di tendenziale evoluzione del sistema verso un modello “compiutamente duale”. Il nuovo testo abbandona questa via e parla più genericamente di “neutralità fiscale” da incrementare. Questa è la fine dell’idea di imposta duale. Si parla di aumentare il grado di neutralità fiscale ma si prevede esplicitamente che i redditi di capitale mobiliare/immobiliare debbano essere assoggettati a imposte differenti. Si parla, inoltre, sempre al plurale, di “regimi cedolari”, aprendo alla possibilità di mantenere i tanti regimi cedolari differenti attualmente in vigore. Addirittura, anche per il reddito da lavoro autonomo, candidato principe al rientro nella progressività in caso di imposta duale, l’esclusione in caso di adesione ai forfetari (flat tax) viene non solo confermata esplicitamente, ma addirittura rafforzata, estendendone la vigenza per un biennio anche in caso di superamento della soglia massima di ricavi. Non sembra essere presa in considerazione l’idea che a seguito del biennio il lavoratore autonomo possa (anche attraverso semplici artifici quali lo spostamento gennaio/dicembre delle fatture) rientrare nella soglia dei 65.000 euro.

La CGIL non considerava positivamente l’imposta duale prediligendo invece il modello onnicomprensivo o semicomprensivo (ovvero con le rendite immobiliari in progressività). Quanto previsto nella delega, tuttavia, è assai peggiore di una duale ben fatta, che sarebbe stata - a questo punto- un compromesso accettabile.

Relativamente all’Imposta sul reddito delle persone fisiche, la delega prevede una riduzione graduale delle aliquote medie effettive, a partire - è stato aggiunto nel percorso di trattativa tra le forze politiche - dai redditi medi e bassi. La formulazione aliquote medie effettive implica che non vi sia la necessità di ridurre le aliquote nominali (per memoria, nel 2021 pari a 23%, 27%, 38%, 41%, 43%) ma che invece si possa agire sulle detrazioni, sui bonus, sugli scaglioni, insomma su tutti gli elementi che concorrono a definirle. Come sappiamo, invece, il legislatore in legge Bilancio 2022 ha provveduto, in opposizione alle richieste del Sindacato che chiedeva di agire principalmente su basi imponibili e detrazioni, a ridurre le aliquote a 4, ovvero 23%, 25%, 35% e 43%. L’inserimento della priorità della riduzione delle imposte sui redditi medio-bassi, qui come in seguito, sembra più una dichiarazione di principio ed un posizionamento a seguito dell’arretramento generale della Delega, piuttosto che una direttrice probabile di intervento dei decreti dei prossimi mesi, soprattutto visti gli interventi già posti in atto nella scorsa Legge di Bilancio.

La Delega prevede allo stesso articolo 2 anche il riordino delle deduzioni/detrazioni sul reddito delle persone fisiche, tenendo conto della loro finalità, e nell’ultimo passaggio è stata inserita la frase “con particolare riguardo alla tutela del bene casa”. I risparmi di questa riorganizzazione dovrebbero essere destinati ai contribuenti Irpef, di nuovo, con particolare riferimento a quelli con redditi medio-bassi. Valutiamo negativamente il sottolineare la particolare tutela del bene-casa (casa in generale, non prima, né d’abitazione). L’azione sulle tax expenditures è d’altra parte molto complessa e non è mai indolore. La volontà di non incrementare la pressione fiscale per nessun contribuente renderà assai difficile questo intervento e, quindi, la redistribuzione ai redditi medio- bassi, alle attuali condizioni politiche.

Nell’ultimo testo è stata inserita anche la previsione di una modalità di percezione delle detrazioni attraverso il meccanismo del cashback, quindi immediatamente e senza attendere la dichiarazione fiscale. Tale formula può essere positiva, per quanto di efficacia assai marginale. Necessiterà tuttavia uno studio attento per evitare erogazioni affrettate che diano luogo ad obblighi di restituzione.

L’articolo 3 rivede la tassazione del reddito d’impresa (IRES) prevedendo di allineare i bilanci fiscali e civilistici. L’articolo non sembra voler stravolgere l’imposta e non si occupa di modificare le aliquote. L’obiettivo sembra essere piuttosto una razionalizzazione della base imponibile, e lascia aperta la possibilità di passare dalla compensazione delle perdite dall’attuale loss carry forward (compensazione in anni fiscali successivi) verso il loss carry back (compensazione anche su anni fiscali passati).

L’articolo 4 si occupa della revisione dell’IVA. Il testo fornirebbe al legislatore delegato la possibilità di una riforma ampia sia rispetto alle aliquote che rispetto alle basi imponibili e ai panieri. Sembra inoltre aperta la possibilità di prevedere l’utilizzo dell’aliquota massima nei passaggi tra operatori (B2B) in chiave anti evasione. L’introduzione del criterio ambientale nella determinazione delle imposte sui consumi è positiva. Anche in questo caso, tuttavia, appare complicato immaginare che nei 18 mesi (e ancor meno entro fine legislatura) si possa raggiungere un accordo, soprattutto a causa di quanto ricordato in premessa in merito alla grandissima difficoltà di imporre incrementi d’imposta anche quando compensati da riduzioni corrispondenti di altre imposte.

L’articolo 5 dal titolo “Graduale superamento dell’IRAP” si propone, appunto, di eliminare dall’ordinamento tale imposta. Questo dovrebbe avvenire garantendo in ogni caso il finanziamento del fabbisogno sanitario, alimentato da questa imposta. Gran parte delle letture giornalistiche e politiche sembrano interpretare tale lettera come la previsione di una redistribuzione del carico su altre imposte, ma nulla impedisce, invero, che la totalità del gettito IRAP (25 miliardi complessivamente nel 2019, dei quali 15 miliardi da soggetti privati ed i restanti dalle pubbliche amministrazioni) possa essere prevista dal bilancio come minore entrata, come fatto dalla Legge Bilancio 2022. Crediamo, e lo abbiamo detto dall’inizio di questo percorso, che questa scelta sia assolutamente negativa. L’IRAP è una imposta dall’ampia base imponibile, resistente all’elusione fiscale, e finanzia il sistema sanitario. All’interno di questa scelta sbagliata, vista l’attuale esenzione per i professionisti e le piccole imprese individuali, appare sensata la previsione della Delega di continuare l’azione di riduzione dell’imposta anche verso le aggregazioni di queste imprese (società di persone, gli studi associati e le società tra professionisti) che in genere comportano maggiore efficienza, investimenti ed occupazione. Probabilmente una IRAP ormai così indebolita (già dal 2015) ha smesso di ottemperare alla funzione per cui è stata istituita.
Essa aveva riunificato una serie di imposte minori e doveva essere il canale attraverso cui le imprese del territorio finanziavano direttamente i sistemi sanitari regionali. L’orizzonte del suo superamento, dopo gli interventi messi in campo e con quelli già messi in cantiere, è divenuto ormai una necessità, ma a nostro parere esso deve avvenire contestualmente alla nascita di una nuova imposta a carico del sistema delle imprese e, più in generale, a carico di tutti i redditi diversi da lavoro dipendente e pensione, finalizzata al finanziamento del welfare.

Il nuovo testo della Delega si occupa delle Regioni in dissesto per le quali erano previsti incrementi aggiuntivi dell’aliquota IRAP. La norma sostiene che tali necessità finanziarie “non devono generare aggravi di alcun tipo sui redditi di lavoro dipendente o da pensione”. La previsione, quindi, di continuare a far pagare eventuali maggiorazioni IRAP nelle Regioni in dissesto ai soli attuali contribuenti IRAP sarebbe corretta, ma potrebbe scontrarsi con l’autonomia impositiva degli enti locali che, se determinati, potranno comunque spostare il peso dei tributi sulle diverse categorie.

L’articolo 6 si occupa della revisione del catasto, e inizialmente doveva occuparsi dei criteri di valutazione del valore dei fabbricati, col fine di adeguarli ai “valori normali espressi dal mercato”.
La trattativa parlamentare ha puntato a eliminare dal testo ogni riferimento al valore degli immobili ed a concentrare l’intervento sulle sole rendite. Nei fatti la cosa sposta poco in quanto tutte le imposte sul patrimonio immobiliare hanno come base imponibile la rendita. Questa considerazione fa apparire piuttosto strumentali le “barricate” alzate su questo articolo da alcune forze politiche negli scorsi mesi. Resta nella norma la previsione di un mero “affiancamento” di nuovi valori catastali che non sostituiranno le attuali rendite, e di meccanismi di adeguamento periodico che impediranno il ripresentarsi di quella inerzia decennale che ha determinato l’attuale situazione nella quale i valori catastali sono del tutto disallineati dalla realtà. I nuovi valori che dovrebbero vedere la luce non prima del 2026, tuttavia, salvo casi di illecito (immobili mal censiti, non censiti o abusivi, terreni edificabili accatastati come agricoli) si prevede esplicitamente che non debbano essere utilizzati ai fini della determinazione delle imposte né per la determinazione dell’ISEE. È assai probabile che questa vada letta come una dichiarazione di intenti la cui scadenza è molto procrastinata nel tempo, quindi rimandata alla volontà (e responsabilità) politica del legislatore futuro.

Positiva l’assegnazione della regia all’Agenzia delle Entrate nei procedimenti amministrativi, la quale potrebbe accelerare la chiusura della partita.

L’accordo su questo articolo resta comunque una occasione fondamentale per aggiornare il catasto, e sarebbe bene rendere operativa questa previsione con i relativi decreti prima possibile.

L’articolo 7 revisiona il fisco locale attraverso la trasformazione delle addizionali comunali e regionali in sovraimposte, in modo da obbligare gli Enti Locali ad agire esclusivamente sulle aliquote (entro una forbice) senza agire - tendenzialmente - sulla determinazione delle basi imponibili, in questo modo rendendo più armonica l’interazione tra fiscalità nazionale e locale sui redditi delle persone. Si prevede inoltre una revisione della ripartizione del gettito tra centro ed ente locale per ciò che riguarda l’IMU sugli immobili destinati ad uso produttivo. Segnaliamo che questo passaggio da addizionale a sovraimposta potrebbe non essere indolore e comportare, anche a parità di gettito complessivo, una diversa distribuzione delle entrate tra i diversi Enti.
Anche per questo nel testo definitivo la norma si occupa di mantenere l’autonomia impositiva, affinché gli enti locali che attualmente non applicano le aliquote massime possano continuare ad avere la possibilità di incrementare il gettito se le condizioni lo rendessero necessario.

Nel dibattito era stato sollevato il problema relativo al fatto che gli autonomi aderenti al regime dei forfetari non contribuissero alla finanza locale. Le ipotesi iniziali sembravano voler prevedere l’introduzione di sovraimposte anche su questi contribuenti. Si è invece scelto di destinare quote dell’imposta sostitutiva agli enti locali. Nel momento in cui la norma divenisse legge, quindi, sarà una riduzione delle entrate centrali, e non una sovraimposta su questi redditi, a finanziare il gettito per gli enti locali in relazione ai redditi assoggettati a flat tax, che di fatto continueranno ad essere esentati dal contribuire al fisco locale.

L’articolo 8 tratta della progressiva unificazione, all’interno dell’Agenzia delle Entrate, della Agenzia delle Entrate – Riscossione (ex Equitalia). Questo è un tema complesso che investe una serie di problematiche soprattutto inerenti alla partita contrattuale del personale delle Agenzie, in parte affrontate anche nella legge di Bilancio 2022.

L’articolo 9 punta alla redazione di nuovi codici unici che dovrebbero rendere più agevole la pianificazione fiscale e la comprensione delle norme per tutti i contribuenti

L’ultimo articolo della legge delega, il numero 10 determina la destinazione delle risorse disponibili nel momento della sua emanazione (2021), indicando che i 2 miliardi per il 2022 ed il miliardo 2023 dovessero essere utilizzati per la riduzione di Irpef e Irap, cosa poi avvenuta nella legge Bilancio 2022, in un percorso esterno alla Legge Delega.

La Delega si conclude con la prescrizione per cui “dall'attuazione delle deleghe di cui agli articoli 1 e 9 non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e non deve derivare un incremento della pressione tributaria rispetto a quella derivante dall’applicazione della legislazione vigente”. La neutralità complessiva potrebbe essere, ed è, un obiettivo auspicabile se gli articoli precedenti avessero dato modo al legislatore di riorganizzare il prelievo e di spostarne il peso tra i diversi redditi, consumi, patrimoni, successioni, magari premiando il lavoro e la produzione o se si fosse ventilato un intervento di tipo redistributivo con incremento delle imposte per i contribuenti più abbienti. Purtroppo nel testo non vi è nulla di tutto ciò. La riduzione delle imposte sui redditi bassi è vincolata al - quasi impossibile - taglio delle spese fiscali. Non si è voluto tassare in progressività il reddito da lavoro autonomo attualmente in flat tax, né intervenire nella giungla di aliquote sulle rendite finanziarie e immobiliari. Sul versante IVA si tratta solo di semplificarne la gestione e rendere l’imposta più efficiente. Rimane il superamento dell’IRAP, il cui gettito non viene sostituito da una imposta analoga e finirà per pesare su un Bilancio il cui gettito è in gran parte finanziato da lavoratori e pensionati.