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Sintesi bozza di Legge quadro su autonomia differenziata

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Il Ministro per gli Affari Regionali e le Autonomie, Francesco Boccia, ha predisposto una bozza di legge quadro per accompagnare le trattative con le Regioni che richiedono il riconoscimento di ulteriori e particolari forme di autonomia in attuazione dell’art. 116, terzo comma della Costituzione. Il testo è stato trasmesso ai Presidenti di Regione e sarà oggetto di confronto in Conferenza Stato – Regioni il prossimo venerdì 15 novembre con l’obiettivo di trasmettere al Parlamento una proposta condivisa entro la fine del mese per un’approvazione definitiva entro il 2019, al fine di poter stipulare i primi accordi di Intesa già nel mese di gennaio 2020.

Il testo, composto di due articoli e nove commi totali, prevede, al primo articolo, che:

  • siano determinati i LEP o gli obiettivi di servizio nelle materie oggetto di attribuzione alle Regioni, e i relativi fabbisogni standard, il cui finanziamento dovrà avvenire nel rispetto delle disposizioni di bilancio e in coerenza con i principi del dlgs 68/2011, assicurandone l’uniformità in tutto il territorio nazionale anche attraverso la perequazione infrastrutturale;
  •  siano ripartite tra regioni ed enti locali le funzioni amminsitrative relative alle materie trasferite nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza;
  •  qualora entro 12 mesi dall’entrata in vigore delle leggi di approvazione delle intese(**), non siano stati adottati i LEP e relativi fabbisogni, le funzioni siano attribuite a decorrere dal 1 gennaio dell’esercizio successivo e le risorse siano assegnate sulla base del riparto a legislazione vigente;
  •  sia fatta salva la facoltà dello Stato, per esigenze di coordinamento della finanza pubblica, di stabilire misure a carico delle Regioni a garanzia dell’equo concorso al risanamento della finanza pubblica;
  •  il Ministro per gli Affari Regionali e le autonomie trasmetta al Parlamento ciascun accordo sottoscritto con il Presidente della singola Regione(*) per il parere delle commissioni competenti, sui cui Governo e Regioni effettuano le rispettive valutazioni in seguito alle quali viene deliberato il ddl che recepisce l’Intesa(**) per la presentazione al Parlamento e la sua approvazione;
  •  l’intesa (**) sia sottoposta a verifica trascorsi dieci anni (o più breve termine definito dall’intesa stessa) dalla sua approvazione, fatta salva la possibilità per lo Stato e la Regione di assumere l’iniziativa per la revisione dell’intesa in qualsiasi momento.

Nel secondo articolo si dispone che:

  •  i LEP e gli obiettivi di servizio, e i fabbisogni standard siano individuati con Decreti del Presidente della Repubblica su proposta del Governo entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di approvazione dell’intesa (**) e che detta determinazione avvenga nei limiti delle risorse a carattere permanente iscritti nel bilancio dello Stato a legislazione vigente;
  •  ci si avvalga per la loro determinazione di un Commissario (dirigente del MEF), nominato entro 30 giorni dall’Accordo tra Ministro e Regione(*), che si avvale di una struttura di missione e del supporto tecnico del Sose, dell’Istat e della struttura tecnica del CINSEDO, operando in sinergia con al Commissione tecnica per i fabbisogni standard; 
  •  al Commissario spetti la definizione dei decreti di conferimento concernenti i beni e le risorse finanziarie, umane e strumentali correlate alle funzioni attribuite con le intese, adottati con Dpcm previo parere della Conferenza Stato Regioni;
  •  i decreti che individuano LEP, obiettivi e fabbisogni siano adottati previa intesa in Conferenza Stato-Regioni e siano trasmessi alle Camere per i pareri delle Commissioni competenti da formulare entro 30 giorni, trascorsi i quali il Governo può comunque adottarli.

CONSIDERAZIONI

Pur esprimendo apprezzamento per il metodo adottato che ha previsto un confronto con le parti sociali e per aver posto come centrale e prioritario il tema della riduzione dei divari territoriali e delle disuguaglianze, tuttavia, riteniamo che la bozza di legge quadro divulgata non risponda alle problematiche poste dall’attuazione dell’articolo 116 terzo comma della Costituzione.

Siamo stati e siamo contrari al riconoscimento di ulteriori e particolari forme di autonomia, nelle condizioni date, perché siamo convinti che:

  •  ci siano principi fondamentali e norme generali che non possono variare da territorio a territorio cui non si può derogare, anche a tutela dei territori che richiedono l’autonomia
  •  da queste norme generali devono derivare le prestazioni essenziali che, in quanto tali, devono essere garantite ovunque dal sistema pubblico perché siano resi esigibili i diritti civili e sociali fondamentali, colmando i divari esistenti e non cristallizzando le disuguaglianze;
  •  l’uniformità necessaria a non rendere i diritti condizionati al luogo di residenza è un sistema di distribuzione delle risorse fondato sulla perequazione che, rispondendo al principio di solidarietà, non penalizzi le regioni con minore capacità fiscale, ma le sostenga nel garantire le funzioni fondamentali che competono a ciascun livello istituzionale;
  •  il percorso dovrebbe essere trasparente e condiviso, anche nella definizione dei termini della trattativa tra Stato e singole regioni, essendo una trattativa che concerne fino a 23 materie che toccano la vita quotidiana dei cittadini in tutti gli ambiti.

Riteniamo sia necessaria una cornice unitaria, ancora da definire, perché si possa agire un’autonomia che sia valorizzazione della prossimità e non presunzione di autosufficienza.
La proposta di legge cornice presentata dal Ministro Boccia, invece, pur apprezzando:

  •  l’intento di porre come centrale la questione della determinazione dei LEP nelle materie oggetto di decentramento alle Regioni,
  • e la previsione di un meccanismo di perequazione infrastrutturale automatico

    non risponde esaustivamente a queste preoccupazioni perché:

1. non tiene conto della necessità di definire compiutamente la cornice normativa che fissi i principi inderogabili in tutto il Paese e gli ambiti in cui è esercitabile una maggiore autonomia regionale. La proposta del Ministro condiziona il riconoscimento di autonomia alla sola (per quanto necessaria) determinazione dei LEP, degli obiettivi di servizio e dei fabbisogni standard, escludendo ogni riferimento alle norme generali che devono porre i confini entro cui l’autonomia può essere esercitata e sancire i principi cui devono conformarsi gli stessi Lep e obiettivi di servizio che devono essere assicurati. Si lascia quindi un vuoto preoccupante. 
[Esempio: norma generale in materia di tutela dell’ambiente (principi su ciclo rifiuti che vale in ogni regione – o si rischia che un prodotto cessa di essere rifiuto in Emilia, ma non in Toscana) o sulla non autosufficienza (modalità di riconoscimento del diritto all’assistenza e relativi LEP che rendano esigibile il diritto)]
2. Attribuisce a un Commissario la definizione dei LEP che, in assenza delle necessarie norme generali, non potranno che essere una fotografia dell’esistente e non il fine cui tendere per realizzare il dettato costituzionale e garantire in modo uniforme i diritti civili e sociali a tutti i cittadini, a prescindere dalla regione di residenza;
[Esempio: l’asilo non è riconosciuto come LEP dalla norma generale, ma come obiettivo di servizio per cui può non essere garantito dal sistema pubblico o tendere all’obiettivo del 33% dei bambini e non al 100%]
Ma i Lep, in particolare, devono costituire diritti soggettivi, prestazioni, servizi che devono essere adeguatamente definiti, finanziati e garantiti dal sistema pubblico. Le scelte politicoeconomiche degli ultimi 20 anni ne hanno rinviato sine die la determinazione, subordinandoli alla (in)disponibilità di risorse, e ciò, in un sistema decentrato come quello realizzato dopo il 2001, oltre a determinare crescenti divari territoriali, ha portato ad una mancata applicazione del dettato costituzionale.
La proposta del Ministro Boccia, dunque, che attribuisce a un Commissario ed a una struttura di missione la determinazione non solo dei fabbisogni standard (che devono essere la traduzione finanziaria dei LEP, non la cristallizzazione della spesa storica), ma degli stessi Livelli Essenziali delle Prestazioni, che dovrebbero essere la declinazione dei diritti civili e sociali fondamentali da garantire a tutti, non ci pare in alcun modo condivisibile.
3. Non identifica la modalità di reperimento delle risorse aggiuntive necessarie a garantire l’efficacia del meccanismo di perequazione automatica individuato. Se il processo sarà a risorse date, questa disposizione porterà ad un livellamento verso il basso dei servizi pubblici, invece che – come dovrebbe essere – mirare a ridurre le disuguaglianze, con investimenti mirati che innalzano le prestazioni pubbliche nei territori in difficoltà, e ad assicurare le risorse per garantire a tutti i cittadini le “nuove” prestazioni individuate come essenziali.
[esempio: se oggi una prestazione, identificata come essenziale per rendere esigibile un diritto, che deve essere garantita a tutti (100%) è, invece, garantita al 30% in Liguria e al 100% in Lombardia, senza risorse aggiuntive con questo meccanismo si tenderà a garantirla in entrambe le regioni al 65% dei cittadini. L’obiettivo invece dovrebbe essere portare la
Liguria al 100%.]

Fino ad oggi i LEP sono stati individuati “nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente”, con un meccanismo che contraddice il principio costituzionale, ribadito dalla stessa Corte nella sentenza 275 del 2016 per cui “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”. E i LEP devono essere a garanzia dei diritti civili e sociali incomprimibili individuati dalla Costituzione: lavoro, istruzione, salute, assistenza…
La scelta di affidare ad un Dirigente del MEF la loro determinazione sembra tradire, forse, la scelta di continuare con l’approccio da fotografia della realtà e partire dalle risorse disponibili invece che dai diritti che devono essere garantiti.
4. Pur prevedendo un coinvolgimento del Parlamento, continua a mancare una maggiore trasparenza e condivisione pubblica dei termini delle trattative che sono in corso anche in queste settimane e che possono concernere fino a 23 materie che toccano ambiti fondamentali per la vita dei cittadini.

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