XVI rapporto Isfol su formazione continua in Italia 2014-2015: i dati non bastano, il problema è politico


E’ stato presentato il 5 maggio 2016 alla presenza del Sottosegretario Bobba e delle parti sociali, il XVI Rapporto sulla Formazione Continua, consueta analisi – unica nel suo genere –  che l’ISFOL conduce per conto del MLPS e che contiene una sintesi dei risultati di indagini e ricerche di fonte Isfol, Istat, Eurostat ed altre. L’obiettivo è quello di fornire a istituzioni e parti sociali un supporto tecnico e statistico utile a sostenere, promuovere, presidiare l’efficacia del sistema a sostegno del mercato del lavoro e dello sviluppo economico.
Il testo è reperibile integralmente sul sito dell’Isfol e sul sito della Camera.

Il Rapporto, come di consueto, è suddiviso in due parti: nella prima l’attenzione è posta alle politiche a supporto della formazione continua e alle filiere del sistema di formazione degli adulti, a partire da Fondi Interprofessionali e Regioni; nella seconda parte sono presentati, invece, i dati sulla dimensione della formazione degli adulti nell’ottica del lifelong learning e le sfide per il miglioramento dell’offerta e della domanda.
Il documento presenta anche quest’anno, in continuità con le precedenti edizioni, dati complessi che si prestano a letture differenti. Sono dati che delineano ancora i ritardi dello stato della formazione in Italia rispetto a quasi tutti i paesi europei e che inducono ad alcune riflessioni; riflessioni che dovrebbero essere ovvie, per il governo, su quello che si dovrebbe fare per far crescere cultura e interventi che si muovano in direzione dell’apprendimento permanente, come indicato dalla Commissione Europea, che ci avvicinino agli standard europei e che promuovano il diritto soggettivo alla formazione inclusiva. I problemi prodotti dalla crisi economica non sono, infatti,  imputabili solo alla congiuntura ma sono l’esito di una debolezza strutturale dell’economia, di un ritardo nell’introduzione di innovazioni tecnologiche e di una carenza nella dotazione di capitale umano.

LA PARTECIPAZIONE DEGLI ADULTI E DEGLI OCCUPATI AD ATTIVITA’ FORMATIVE

I livelli raggiunti di istruzione formale nel nostro Paese sono ancora distanti da quelli di altre economie avanzate e permangono divari territoriali nell’offerta che colpiscono i lavoratori più svantaggiati, soprattutto del Mezzogiorno. Questo sebbene, come si legge nel Rapporto ISFOL, la partecipazione alle attività di istruzione e formazione degli adulti e degli occupati veda oggi un incremento di partecipazione alle attività formative degli adulti occupati tra i 25-64 anni, che porta l’indicatore europeo di benchmark della partecipazione al Lifelong learning all’8%. Il che significa che, nel 2014, 620 mila individui in più hanno partecipato ad una qualche forma di attività di istruzione o di formazione.
È un dato importante, perché negli anni precedenti questo indicatore era rimasto sempre stabilmente fermo intorno al 6%. Ma è un dato ancora largamente insufficiente, se consideriamo che la popolazione degli adulti fra 25 e 64 anni in Italia è composta da ben 33 milioni di individui, di cui, quindi, oltre 30 milioni ogni anno sono esclusi dalla partecipazione ad opportunità formative. Anche nel confronto internazionale, siamo ancora molto lontani dai paesi del Nord Europa, sebbene in recupero. La media EU-28 è infatti pari al 10,7%.
Il tasso di partecipazione degli adulti conferma una più alta partecipazione delle donne (8,3%) rispetto agli uomini, nonché degli occupati (8,7%) rispetto ai disoccupati e agli inattivi e dei laureati (18,7%) che però hanno livelli retributivi allineati a quelli dei meno istruiti. Da evidenziare che la partecipazione delle donne nella fascia di età alta (over 54 7,9%) è superiore a quella della stessa  età maschile ma anche delle altre classi maschili giovani e meno giovani (media del 6,7%). Se si scorporano le attività di istruzione da quelle di formazione vediamo la scarsa rilevanza dei corsi di studio per gli adulti, infatti la partecipazione degli individui ai corsi di studio (più alta al Sud) da 961 mila  è passata a 751 mila (2,3%) , mentre coloro che hanno partecipato a corsi di formazione (% più alta al Nord) passano da 1,1 mil (3% del totale) a 1,9 mil (5,7%) con un 4,4% per gli over 54.

LE IMPRESE E GLI INVESTIMENTI FORMATIVI

L’investimento formativo delle imprese, nel nostro Paese strutturalmente di piccole dimensioni, sembrerebbe dai dati del Rapporto essersi parzialmente stabilizzato, in quanto sembrerebbe essersi arrestata la tendenza negativa che ha caratterizzato l’ultimo triennio. Ma è un dato che andrà verificato se risulterà confermato anche negli anni successivi. Tuttavia permane una domanda di figure di basso livello di qualificazione e forme di sotto inquadramento dei lavoratori, anche più istruiti. Fenomeno allarmante se consideriamo la popolazione giovanile, soprattutto quella residente nelle regioni meridionali. Uno dei problemi più gravi è, infatti, la conferma e l’ampliamento dei divari regionali, confermati nelle regioni del Sud.
L’invecchiamento della popolazione con il conseguente invecchiamento della forza lavoro ha prodotto strategie e pratiche europee a favore dell’invecchiamento attivo. Nel Rapporto vengono evidenziate le criticità ed il ruolo che la formazione dovrebbe avere per dare risposta alla complessità della relazione tra età e competenze dei lavoratori maturi visto che tutte le analisi evidenziano che con il crescere dell’età  decrescono i livelli di istruzione. I dati segnalano, al contrario, che la partecipazione degli over è concentrata non sulle attività di formazione ma prevalentemente su attività di carattere informale e relazionale. Le imprese che hanno predisposto interventi di formazione interna o esterna (42%) hanno quasi sempre destinato i corsi trasversalmente a tutti i dipendenti, senza il coinvolgimento specifico dei lavoratori senior; quando questo è avvenuto è stato con il supporto delle parti sociali e/o dei progetti finanziati dai Fondi Interprofessionali.  Il 55% delle aziende che hanno investito sulle competenze dei lavoratori over 50 non ha mai utilizzato strumenti di analisi organizzativa e solo il 25% ha svolto un’analisi per i lavoratori maturi.
Dall’analisi dei dati su 40 imprese intervistate nell’indagine ISFOL 2014 sull’age management nelle grandi imprese risulta che solo il 26,3% ha attivato azioni specifiche per le competenze dei lavoratori over 50. Le iniziative messe in campo riguardano prevalentemente il trasferimento intergenerazionale delle competenze (75%) anche attraverso attività non strutturate con affiancamento informale fra lavoratore anziano e quello più giovane, sia attraverso figure più strutturate (tutor, coach, mentor). Alcune aziende in tema di apprendimento intergenerazionale hanno realizzato iniziative di reverse mentoring dove i lavoratori giovani hanno formato quelli anziani.
E’ opportuno, per riflettere sugli assetti della formazione continua e sui dati presentati, tenere presente alcuni aspetti:
– le nuove politiche di welfare attivo e, per contro, l’unica legge organica sulla formazione professionale la Legge quadro n. 845 che è, però, del 1978
– l’evolversi delle funzioni e competenze in materia di politiche attive  tra Stato e Regioni e la soppressione delle provincie
– le continue deroghe alla L. 236/93 allo scopo di spostare la destinazione delle risorse dell’ammontare contributivo dello 0,30%
– l’abrogazione del dispositivo di finanziamento dell’art. 6 c.4 della Legge 53/00 per tramite dell’art.32. Comma 5 del d.lgs 150/15 che riconosceva il diritto del lavoratore alla formazione permanente e la possibilità di fruire di congedi formativi per la partecipazione  a progetti di formazione elaborati da imprese o proposte dal singolo lavoratore con l’utilizzo di voucher a domanda individuale
– la diminuzione negli anni delle risorse destinate alla formazione a favore di politiche passive o al fondo di rotazione per il finanziamento delle politiche attive: quelle della L. 236/93, la cancellazione dei 15milioni previsti dalla legge 53/00, la riduzione strutturale dal 2016 di 120 milioni ai Fondi Interprofessionali, la contrazione dei finanziamenti erogati alle regioni che  ha spostato il peso della formazione continua sui Fondi interprofessionali

I FONDI INTERPROFESSIONALI

Il Rapporto evidenzia il rafforzamento nel sistema della FC del ruolo dei Fondi Interprofessionali che dal 2004 hanno gestito circa 5,2 miliardi di euro, per un importo annuo di circa 450 milioni di euro, con una contribuzione a lavoratore diversificata a secondo dei settori e degli ambiti professionali, ricavando una media di 65 euro a lavoratore.
Il D.Lgs 150/15 inserisce i Fondi Interprofessionali nella rete Nazionale dei servizi per le politiche attive per il lavoro amplificandone gli scopi di programmazione, finanziamento, erogazione e monitoraggio/valutazione della formazione erogata in una ottica strategica per il welfare attivo.
Ad ottobre 2015 si contano iscritti ai Fondi 930.725 imprese al netto di quelle del settore agricolo e 9.594.077 lavoratori con un tasso di crescita nelle adesioni delle piccole imprese e territorialmente nel Mezzogiorno; il valore del  tasso di adesione delle imprese è molto alto, difficilmente potrà aumentare, ed è stimato al 71% e quello dei lavoratori all’81%.
Dal Rapporto ISFOL emerge che nel 2014 i Fondi hanno approvato circa 31 mila piani formativi, con un coinvolgimento di 59 mila imprese e un bacino “potenziale” di lavoratori pari a circa 1,6 milioni. Non si sa, tuttavia, quanti sono stati, alla fine dell’anno, i piani formativi effettivamente conclusi, quante le imprese che effettivamente hanno realizzato corsi e, soprattutto, quanti lavoratori sono stati non “potenzialmente” ma “effettivamente” formati e se la formazione ha influito sull’inquadramento, il salario e la loro carriera professionale . Su questo punto il Rapporto appare insufficiente, come a ben vedere, anche nelle precedenti edizioni. E’ evidente che questa carenza di informazioni, su un punto così importante, non può passare inosservata e occorre recuperarla.
L’unico dato relativo ai lavoratori partecipanti a piani formativi conclusi è presentato in forma aggregata e rivela che i piani complessivamente conclusi da gennaio 2008 a giugno 2015 sono stati 55 mila, pari al 41% del totale complessivamente approvato. Si tratta di una percentuale di realizzazione molto bassa, soprattutto se – sempre come ci informa il Rapporto – gli interventi formativi sono in media di breve durata (il 73% dei progetti prevede percorsi con una durata massima di 16 ore e con una particolare concentrazione entro le 8 ore), frammentati e di carattere sostanzialmente seminariale; e la salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro rimane la tematica più ricorrente (nel 43,4% dei piani formativi).

LE REGIONI

Rispetto al finanziamento della formazione continua da parte delle Regioni va sottolineato che dal 2014 il Ministero del lavoro non ripartisce le risorse annuali previste dalla L. 236/93,  utilizzando i finanziamenti degli anni precedenti. Dal 2006 le regioni hanno utilizzato parte dei fondi per la FC a misure di sostegno al reddito per lavoratori disoccupati o a rischio di esclusione dal mercato del lavoro e, quando hanno finanziato formazione per le imprese e i lavoratori, lo hanno fatto integrando le risorse del FSE dell’ex art. 9 L. 236/93 e quelle previste dalla L. 53/00 i cui decreti di distribuzione delle risorse sono stati finalizzati a progetti presentati dalle imprese sulla base di accordi contrattuali e, in percentuale maggiore a iniziative formative individuale richieste direttamente dal lavoratore.
Per quanto attiene il FSE programmazione 2007-2013 la priorità di accrescere l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese (Asse Adattabilità) è stata sostenuta con una dotazione finanziaria di 2,2 miliardi di euro (15% del FSE).  Gli impegni relativi ai progetti di FC rappresentano il 90% dell’Asse Adattabilità  per l’Obiettivo Competitività regionale e Occupazione (CRO) e l’88,6% per quelle Obiettivo Convergenza (CONV). Pur tuttavia, a dicembre 2014, la dotazione di c.a. 2 miliardi di euro ha registrato un decremento di 5 punti percentuali rispetto al valore dell’anno precedente.
Al 2014 i partecipanti ai progetti finanziati dal FSE sono stati circa 5,8 mil di cui oltre 2,7 milioni (47%) occupati con un divario territoriale negativo per  l’Obiettivo Convergenza che ha coinvolto solo il 34% del totale degli occupati.  Sostanzialmente pari è stata la partecipazione delle donne occupate  (47%) nelle due aree obiettivo.
L’Asse Adattabilità ha visto una partecipazione a dicembre 2014 di 1.6 mil di persone  con una quota di occupati del 97%. La partecipazione della componente femminile è del 44% nell’Ob. CRO e solo del 26% nell’Ob CONV.
Analizzando i titoli di studio si osserva che il 42,3% dei partecipanti è in possesso di un diploma di istruzione secondaria superiore, ben il 38% ha una istruzione primaria o secondaria inferiore, il 14,5% ha una istruzione terziaria e solo il 3% ha una istruzione post secondaria non terziaria.
I partecipanti ai corsi di formazione professionale regionale, secondo il Rapporto, si attestano a 115 mila. Il Centro Nord si conferma come l’area territoriale con maggiore partecipazione formativa.
Il Rapporto evidenzia che il 61,6% delle strutture formative regionali è accreditato  per la formazione continua e permanente con valori più alti nel Sud (67,4%) e nel Nord Est (66,3%). La rilevazione dei fabbisogni di professionalità, che dovrebbe essere alla base della progettazione formativa, in diversi casi è basata su analisi rilevate direttamente dall’ente presso le aziende del territorio e rischia, ancor oggi, di essere un mero adempimento formale per l’accreditamento. Solo alcuni sistemi formativi regionali più avanzati hanno innovato i processi di governance fra cui quelli dell’accreditamento  (requisiti formali logistici, gestionali, professionali degli operatori) e quello dei metodi valutativi rispetto ai risultati raggiunti in termini di sviluppo delle competenze ed esiti occupazionali, sviluppando, a tal fine, modelli macro-economici e multisettoriali.

RIASSUMENDO

Sebbene il Rapporto si prodighi nel dare numerevoli dati e nel segnalare come i fattori intangibili quali capitale umano, innovazione, ricerca e sviluppo, siano fondamentali per i processi di crescita delle imprese e come i sistemi di istruzione e formazione possano dare un contributo al mismatch tra domanda e offerta, i nodi strutturali permangono in tutta la loro gravità:
– la diminuzione del volume delle risorse destinate alla formazione continua sebbene i dati,  da verificare meglio nel prosieguo, evidenzino un incremento quantitativo di richiesta formativa nel 2014 degli adulti e occupati,  un Rapporto spesa R&S e PIL  ancor a lontani dall’obiettivo di EU 2020  del 3% (in IT nel 2013 del 1,25%) e un numero di addetti nella ricerca nelle imprese ancora basso
– la scarsa diffusione delle aggregazioni di reti d’impresa nonché la mancanza di relazione con i Poli Tecnologici
– l’insufficiente investimento in formazione, innovazione e ricerca delle imprese (sempre poche quelle che puntano su innovazione di prodotto e di processo per la competitività) e nell’analisi dei fabbisogni
– il sotto inquadramento specie della forza lavoro giovanile
– la mobilità dei laureati verso paesi che offrono ai laureati maggiore qualità dell’occupazione e delle retribuzioni poiché in Italia il rendimento della laurea è più basso
– la mancata aderenza dei sistemi formativi alle esigenze territoriali a causa della non sempre ottimale cooperazione tra le imprese, gli organismi di ricerca e trasferimento tecnologico e le agenzie formative
– il fenomeno dello skill mismatch a causa ancora di un inefficace sistema dei servizi di intermediazione pubblici e privati
– l’aumento costante dei voucher di lavoro, il cui utilizzo, nel rispondere al bisogno di una risposta immediata di mercato, impegna sempre più le aziende verso scelte strategiche di basso profilo
La quantità dei dati presenti nel Rapporto, che andrebbero in alcuni casi meglio approfonditi per cui rimane il beneficio del dubbio sui risultati di alcune attività, non basta ed il problema rimane politico.
Stante questo quadro di riferimento, che evidenzia una emergenza sociale soprattutto per i giovani e per gli adulti a bassa qualificazione, per guardare in prospettiva e tentare di vincere le sfide occorrerebbe definire una cornice condivisa rispetto ad alcuni temi quali:
il rafforzamento della cultura  dell’apprendimento, estendendo e mobilitando le esperienze di formazione anche non formale e informale, l’integrazione tra Fondi Interprofessionali e Regioni che vada oltre i modelli di funzionamento fino ad ora condivisi, l’implementazione dell’innovazione, la valutazione degli impatti, il sistema di certificazione delle competenze, l’organicità tra formazione iniziale e formazione continua ed in generale della formazione tecnica e professionale quale leva per l’occupazione.
Si tratta di fare scelte politiche a favore dell’apprendimento permanente, per non lasciare il sistema alla libera interpretazione e all’autoreferenzialità. Andrebbero poste come elementi salienti del processo di governance azioni volte ad una maggiore integrazione di politiche, ma anche di servizi. In tal senso andrebbero sfruttate le potenzialità derivanti da quanto previsto dalla L. 92/2012 e dall’art. 52 del DL 5/2012 (convertito con modificazioni con la legge 35/2012) in materia di Reti integrate dei servizi e di Poli tecnico-professionali.